Rozdział 3. Zmiany prawa

1. Zmiany prawa oświatowego według ministra Romana Giertycha

Podstawowy akt prawny regulujący zasady funkcjonowania systemu edukacji – Ustawa o systemie oświaty z 1991 roku – od momentu wejścia w życie był wielokrotnie nowelizowany. Analiza tych nowelizacji pokazuje intencje i koncepcje oświatowe kolejnych rządów. Niemniej do momentu objęcia ministerstwa edukacji przez Romana Giertycha ustawa i akty wykonawcze, mimo wielu braków i niedociągnięć, organizowały system oświaty otwarty na dialog społeczny, samorządność i samodzielność instytucji, podmiotowość nauczycieli i uczniów, tolerancję i integrację różnych społeczności.

Od dwóch lat prawo oświatowe stanowione przez resort edukacji jest nie tyle efektem diagnozy stanu faktycznego i potrzeb społecznych, co raczej przykładem poglądów i przekonań ujawnianych publicznie przez reprezentantów jednej prawicowej partii, której członkowie zajmują kierownicze stanowiska w resorcie. O politycznym charakterze zmian prawa oświatowego świadczy nie tylko treść wprowadzanych przepisów, ale również tryb jego stanowienia. Na przykład ostatni projekt nowelizacji ustawy o systemie oświaty, przygotowany przez MEN (druk nr 1277) został skierowany do Sejmowej Komisji Solidarne Państwo¹, a nie do komisji przedmiotowej, skutkiem czego debata i prace nad projektem zostały znacznie skrócone i projekt szybko wszedł w życie. Wbrew przyjętemu obyczajowi zignorowano wcześniej zgłoszony do laski marszałkowskiej poselski projekt nowelizacji ustawy o systemie oświaty (druk 822), nad którym pracowała Komisja Edukacji, choć w poselskim projekcie było wiele kwestii zbieżnych z projektem rządowym (np. podręczniki, powoływanie kuratora, egzamin maturalny) i jedna niezwykle paląca, a konsekwentnie pomijana przez nowe kierownictwo, a mianowicie wprowadzenie nowych form edukacji przedszkolnej.

„Przeprowadzenie przez parlament” projektu MEN pokazało, że nie tyle jest ważne rozwiązanie realnych problemów, które od dawna zgłaszały środowiska oświatowe, co pokazanie skuteczności politycznej wicepremiera Giertycha.

Racjonalne stanowienie prawa wymaga przed wszystkim oceny obowiązującego stanu prawnego i sporządzenia diagnozy stanu faktycznego, który według ustawodawcy należy zmienić. Niezbędne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy zmiana tego stanu rzeczy wymaga przyjęcia nowych przepisów, czy też można pożądany efekt uzyskać za pomocą innych środków, a jeśli tak, to jakich. Wprowadzenie zmian wymaga również dokonania oceny ich skutków finansowych i społecznych. Ważne jest także zapoznanie się z opinią osób zainteresowanych, nie tylko wybranych i przychylnych zmianom środowisk.

Monitoring działań MEN prowadzony przez Monitor Edukacji pokazuje, że resort edukacji działa spontanicznie, „pomysł goni pomysł”, a każdy ogłaszany jest na konferencji prasowej. Tym działaniom towarzyszy przekonanie, że najskuteczniejszym sposobem wprowadzania kolejnych pomysłów w życie jest zmiana przepisów prawnych. Przeświadczenie o magicznej mocy prawa powoduje, że permanentnie podejmowane są inicjatywy regulowania w ustawie wielu kwestii, które takiej regulacji nie wymagają, bo albo już są uregulowane, albo zakładane cele można by osiągnąć za pomocą innych środków, niekoniecznie prawnych.

Ustawa o systemie oświaty (uso), po wielokrotnych nowelizacjach jest aktem obszernym i już praktycznie nieczytelnym, od dawna wymaga nowej redakcji. Tymczasem ostatnia nowelizacja weszła w życie w kwietniu br. (projekt rządowy druk nr 1277), dwa projekty poselskie znajdują się w Sejmie (druk nr 822 i druk nr 1344), a MEN już ogłosił kolejny obszerny projekt nowelizacji uso. Jednocześnie, co częściowo wynika ze zmian ustawy, zmieniane są akty wykonawcze.

Wprowadzone i projektowane przepisy prawa oświatowego kreują nową jakość w systemie oświaty. Kara i kontrola - to dwa podstawowe środki oddziaływania wprowadzane do przepisów oświatowych. Szkoła staje się instytucją opresyjną dla uczniów i dla nauczycieli. Przepisy prawne wprowadzają sztywne nakazy i zakazy. Minister ogranicza autonomię instytucji oświatowych i uprawnienia podmiotów je prowadzących, jednocześnie rozszerza swój zakres kontroli. Zmiany prawne dość często nie respektują standardów przyjętych w Konstytucji i aktach prawa międzynarodowego. Prawa ucznia mylone są z uprawnieniami i postrzegane jako główna przyczyna wszelkiego zła w placówkach oświatowych (przemocy, braku dyscypliny, demoralizacji).

Stanowione prawo dość często ignoruje już obowiązujące rozwiązania prawne i instytucjonalne. Odbywa się to na dwa sposoby, poprzez:

- regulowanie kwestii już uregulowanych (np. wprowadzenie przepisów o tzw. mundurku do ustawy, projektowane rozbudowanie przepisów o prawach i obowiązkach ucznia w ustawie),

- wprowadzanie nowych instytucji oświatowych niespójnych z zasadami i przyjętymi założeniami aksjologicznymi funkcjonującego systemu oświaty i opieki nad dzieckiem (projektowane przepisy o ośrodkach wsparcia wychowawczego).

Analiza zmian prawa oświatowego prowadzona przez Monitor pozwala podzielić je na trzy odrębne typy działań prawnych:

1. - kontynuowanie wprowadzania nowych przepisów, umożliwiających realizację zdiagnozowanych potrzeb społecznych, rozwijających system oświaty,

2. - nowe przepisy nowego rządu uzasadnione potrzebą rozwojową oświaty,

3. - przepisy realizujące „nowe jakościowo” pomysły na wychowanie młodzieży i zarządzanie oświatą (już wprowadzone i planowane).

W poniższym tekście zostaną scharakteryzowane wybrane przykłady zmian przepisów zaliczanych do trzeciej z wymienionych kategorii. 

2. Egzamin maturalny

Procedury zdawania egzaminu maturalnego

Przekształcenie egzaminu dojrzałości w zewnętrzny egzamin maturalny - będący jednocześnie „kartą wstępu” na wyższe uczelnie - był trudnym przedsięwzięciem merytorycznym i logistycznym. Po pierwszym egzaminie do ówczesnego Rzecznika Praw Obywatelskich prof. Andrzeja Zolla wpłynęło bardzo dużo skarg dotyczących procedury zdawania egzaminu maturalnego. RPO wystąpił wówczas do ministra edukacji sygnalizując potrzebę zmiany przepisów w następujących kwestiach:

1. Prawo do informacji (kserowanie arkuszy egzaminacyjnych)
2. Odwołanie się od decyzji dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (OKE)
3. Procedura badania skargi w sprawie oceniania
4. Regulacje dotyczące uprawnień uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi

W wyniku działań RPO ówczesny minister edukacji prof. Michał Seweryński uznał, iż niekonstytucyjne przepisy muszą być poprawione. Ministra Seweryńskiego wkrótce zastąpił Roman Giertych, który zmieniając rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych argumentów RPO nie uwzględnił. Natomiast do ustawy o systemie oświaty wprowadzono przepis (art. 9 c pkt. 2a), iż wyniki egzaminu/sprawdzianu są ostateczne i nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

1. Prawo do informacji (kserowanie arkuszy egzaminacyjnych)

Przepis obowiązujący wówczas i obecnie stanowi, iż na wniosek absolwenta sprawdzony i oceniony arkusz egzaminacyjny, w tym karta odpowiedzi, są udostępniane absolwentowi do wglądu w miejscu i czasie wskazanym przez dyrektora komisji okręgowej.

Art. 51 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż „Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa". Ustawa o systemie oświaty ograniczeń w tej mierze nie wprowadza.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje, iż: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Trudno byłoby o argumenty, że dostęp do arkuszy egzaminacyjnych może naruszyć porządek publiczny i zagraża bezpieczeństwu państwa.

W uchwale SN z 15 września 2004 roku (III CZP 43/04) stwierdza się, iż: „kserokopia jest mechanicznym powieleniem dokumentu, ale dokumentem nie jest. Z natury rzeczy spełnia ona jedynie funkcję informacyjną (...) stanowi materiał pomocniczy na użytek śledzenia podejmowanych w sprawie czynności (...) za dopuszczalne uznać należy inne formy dostępności do akt sprawy, na ogół służące doraźnym celom i możliwym przy użyciu tylko odpowiedniej techniki biurowej".

Obecna procedura udostępniania prac – poza tym, że wprowadza wątpliwe konstytucyjnie ograniczenia - jest długotrwała i uciążliwa dla obu stron. Skargi wpływają nadal. Prawo wglądu do prac skarżący uzyskują dopiero w połowie lipca (trwa już rekrutacja na wyższe uczelnie), nie udziela się zgody na wspólne oglądanie pracy z rodzicem czy nauczycielem. Wgląd umożliwia się na ogół na czas od kilkunastu do 25 minut.

Pełny dostęp do dokumentacji egzaminacyjnej przyczyniłby się do większej przejrzystości procedury egzaminacyjnej i zapewne wpłynął na ograniczenie spekulacji wokół zasady oceniania prac, a tym samym do zmniejszenia liczby skarg.

2. Procedura odwołania się od decyzji OKE²

Przepisy stanowią, że stwierdzone niesamodzielne rozwiązywanie zadań lub zakłócanie prawidłowego przebiegu egzaminu powoduje jego przerwanie i unieważnienie. Unieważnienie egzaminu może też nastąpić w trakcie sprawdzania prac w przypadku uznania, że zadania nie były rozwiązane samodzielnie.

Uczeń ma dwa dni od daty egzaminu na zgłoszenie zastrzeżeń do dyrektora OKE. Dyrektor rozpatruje sprawę w ciągu 7 dni i jego rozstrzygnięcie jest ostateczne.

Na tle kwestii unieważnienia egzaminu w wyniku uznania, iż praca nie była samodzielna rodzi się problem przedstawienia dowodów i uzasadnienia decyzji. Zdający powinni otrzymać uzasadnienia decyzji od dyrektora OKE, a także mieć możliwość ustosunkowania się do zarzutów i złożenia wyjaśnień. Przepisy takiej procedury nie przewidują. Nie przewidują również możliwości zaskarżenia decyzji unieważnienia egzaminu w trakcie sprawdzania prac.

Kwestie dotyczące procedury przeprowadzania, unieważniania i procedury oceniania egzaminów mogą i powinny podlegać również kontroli sądowej. Konstytucjonaliści³ stoją na stanowisku, iż „należałoby [...] poszukiwać takiego znaczenia przepisu art. 45 Konstytucji, które byłoby równoznaczne z wymaganiem, by każda sprawa mająca dostateczną doniosłość z punktu widzenia sytuacji prawnej jednostki mogła być rozstrzygnięta przez sąd bądź bezpośrednio, bądź też pośrednio - w drodze kontroli przez sąd aktu organu niesądowego kształtującego sytuację prawną jednostki”. Nie ulega wątpliwości, że zewnętrzny egzamin maturalny ma doniosłe znaczenie dla sytuacji, również prawnej, każdego zdającego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 5 stycznia 2000 roku (IIIRN 45/00) uznał, iż na decyzję o odmowie przyznania stypendium naukowego przysługuje skarga do NSA. Podobnie w uchwale z 18 stycznia 2001 roku (III ZP28/00 OSNP 2001/7/210) SN uznał, iż orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej dla studentów może być zaskarżone do sądu powszechnego w świetle art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Jeżeli zatem takie decyzje podlegają kontroli sądowej, to decyzja o unieważnieniu, czy inna decyzja związana z procedurą przeprowadzania egzaminu maturalnego niewątpliwie też, co należałoby jasno określić w ustawie o systemie oświaty.

Wobec powyższego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzje wynikające z procedury przeprowadzania egzaminu maturalnego są aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które można złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dyrektorzy OKE i dyrektor CKE wydając swoje decyzje winni informować strony o przysługującym trybie odwoławczym. Inne rozumienie tych przepisów naruszałoby prawo strony do rzetelnego procesu sądowego (art. 45 Konstytucji R.P) i prawo obywatela do kontroli sądowo-administracyjnej.

Nie bez znaczenia jest fakt, iż egzamin maturalny to symboliczny próg dorosłości. Przeprowadzenie go zgodnie z obowiązującymi standardami ma wartość szczególną dla młodego człowieka, dla którego jest to pierwsza konfrontacja teorii państwa prawnego z praktyką.

3. Procedura badania skargi w sprawie oceniania

Przepisy nie przewidują skargi w sprawie procedury oceniania. Generalnie oczywiste jest, że ocenianie to nie decyzja administracyjna. Trzeba zatem zgodzić się z tezą, iż sąd administracyjny nie może orzekać w kwestii oceny egzaminu czy sprawdzianu. Może to jednak i powinien, jak pokazuje praktyka, czynić organ nadzoru merytorycznego jakim jest dyrektor CKE. Skutki ewentualnej pomyłki dla konkretnej jednostki są nie do naprawienia.

4.Uprawnienia uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi

Przepisy o dostosowaniu egzaminu maturalnego dla absolwentów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi zawarte są w Komunikacie Dyrektora CKE, który w świetle art. 87 Konstytucji RP źródłem prawa nie jest. Regulacje dotyczące uprawnień winny być jasno zapisane w rozporządzeniu, komunikat zaś może określać zasady organizacji egzaminu. Tymczasem w rozporządzeniu jest przepis określający sposób ustawienia stolików w trakcie przeprowadzania egzaminu, a o szczegółowych uprawnieniach uczniów jest mowa w Komunikacie dyrektora CKE.  

Matura przed Trybunałem Konstytucyjnym

We wrześniu 2006 roku minister edukacji zmienił rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz.U. nr 164, poz. 1154). Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęło znów kilkadziesiąt skarg. RPO zdecydował się wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując zgodność wprowadzonych zmian z Konstytucją RP.

Zarzuty dotyczyły w szczególności:

1. tzw. amnestii maturalnej, czyli nieuzasadnionego obniżenia rangi egzaminu maturalnego poprzez zmianę kryteriów oceniania już po przeprowadzeniu egzaminu. RPO we wniosku napisał: „Należy rozważyć, czy Minister Edukacji Narodowej posiada całkowitą i niczym nie skrępowaną swobodę w określaniu kto zdał egzamin. Innymi słowy, należy rozważyć, czy Minister Edukacji Narodowej może „rozdawać” świadectwa dojrzałości nie przywiązując zbytniej wagi do zasobu wiedzy zdających egzamin maturalny”. Z analizy przepisów Ustawy o systemie oświaty wynika, że zdanie egzaminu oznacza pozytywną ocenę poziomu wykształcenia ogólnego. Negatywny wynik choćby z jednego przedmiotu obowiązkowego oznacza braki w wykształceniu i niesprostanie standardom wymagań ustalonym przez CKE. Zatem przepis rozporządzenia pozwalający na wydanie świadectwa dojrzałości osobie, która w istocie wymagań nie spełnia jest sprzeczny z ustawą o systemie oświaty. Zdaniem RPO naruszony został art. 70 ust. 4 Konstytucji – zasada równego i powszechnego dostępu do edukacji. Zasada równości oznacza równość wobec prawa wszystkich zdających, a powszechność oznacza pomoc państwa w wyrównywaniu szans osiągnięcia wykształcenia, ale nie obniżaniu kryteriów jego poziomu. Zarzut RPO dotyczył także naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.
2. przelicznika ustalonego arbitralnie według niejasnych kryteriów. Rzecznik uznał, iż minister przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 2 pkt. 4 ustawy o systemie oświaty. W określaniu warunków oceniania nie mieści się materia przeliczania wyników. Przeliczanie ocen nie jest tożsame z ocenianiem. Rozporządzenie, które reguluje materię nie przewidzianą w ustawie jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Narusza również zasadę zaufania do państwa prawa zawartą w art. 2 Konstytucji. Maturzyści zostali zaskoczeni zmianą na 8 miesięcy przed egzaminem, choć przepisy stanowią, że informator z opisem kryteriów oceniania winien być ogłoszony do 1 września roku szkolnego poprzedzającego egzamin maturalny. Zatem, aby działać zgodnie z obowiązującym prawem ewentualne zmiany ogłoszone w informatorze po 1 września 2006 r. winny dotyczyć w istocie dopiero maturzystów z roku 2009.

Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność kwestionowanych przez Rzecznika przepisów, skorzystał jednak z możliwości odroczenia wejścia w życie wyroku TK, aby nie narazić tegorocznych maturzystów na kolejne zmiany i stan niepewności. Kończąc uzasadnienie sędziowie napisali m.in.: „Przepisy uznane za niekonstytucyjne w niniejszym orzeczeniu zostały wprowadzone do porządku prawnego mimo publicznie wyrażanych poważnych wątpliwości, także natury konstytucyjnej, zgłaszanych przez różne podmioty już w momencie przygotowywania projektu zmiany przepisów rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu oceniania. (RPO na początku października 2006 wystąpił do MEN i do Prezesa Rady Ministrów prosząc o wycofanie „niefortunnych” przepisów – red.)  Domniemanie konstytucyjności, ostatecznie obalone z chwilą ogłoszenia niniejszego orzeczenia, wcześniej było już zatem kwestionowane. Nie można więc twierdzić, że naruszenie Konstytucji w wyniku wydania zaskarżonych przepisów było skutkiem ubocznym, którego organ wydający rozporządzenie nie przewidywał i z którego nastąpieniem nie mógł się liczyć. Organ wykonawczy w świadomy sposób dążył do specyficznego zalegalizowania podjętej decyzji o tzw. amnestii maturalnej, nie poprzestając na przyjęciu kontrowersyjnego jednorazowego rozwiązania, ale rozciągając jego działanie i skutki w czasie. To w konsekwencji doprowadziło do multiplikacji naruszeń porządku konstytucyjnego. Jest to tym bardziej naganne, że już w momencie przygotowywania tych przepisów było oczywiste, że ewentualne stwierdzenie ich niekonstytucyjności, w trybie przewidzianym w polskim porządku prawnym, nie będzie mogło doprowadzić do niwelacji skutków takiej decyzji. Nawet bowiem art. 77 ust. 1 Konstytucji (odpowiedzialność za bezprawie legislacyjne) nie jest tu odpowiednim instrumentem do naprawienia dokonanych już naruszeń. Dlatego to na organie, który wydał kwestionowane rozporządzenie, spoczywa pełna odpowiedzialność za dokonane naruszenia, konstytucyjna i polityczna.”

Minister Edukacji wydał 30 kwietnia 2007 roku nowe rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania (...). Nie ma w nim amnestii maturalnej i przelicznika, ale wiele regulacji nadal budzi wystarczająco dużo kontrowersji.

Matura jest egzaminem zewnętrznym decydującym o ważnych prawach i uprawnieniach młodego obywatela. Procedury zdawania egzaminu muszą być przejrzyste, jasne i jednoznaczne. Jeżeli chcemy wymagać od młodzieży przestrzegania prawa i norm współżycia społecznego, to ustanawiający normy nie mogą prawu i normom uchybiać. 

3. Ocena zachowania

W rozporządzeniu MEN z 8 września 2006 roku w sprawie warunków i sposobu oceniania (…) wprowadzono nową regulację w zakresie oceniania zachowania. Do poprzedniego przepisu stanowiącego, że ocena klasyfikacyjna zachowania nie ma wpływu na promocję lub ukończenie szkoły dodano przepis, który zezwala radzie pedagogicznej na podjęcie uchwały o niepromowaniu ucznia, który w danej szkole po raz drugi z rzędu miał naganną roczną ocenę zachowania. Gdyby zdarzyło się to trzykrotnie uczeń nie jest promowany obligatoryjnie.

Są to nowe przepisy, a zatem trudno jeszcze ocenić, jak funkcjonują w praktyce. Można domniemywać, iż rozsądni, dobrzy nauczyciele z takiej regulacji po prostu nie będą korzystać. Warto jednak monitorować skutki tego przepisu w przyszłym roku. 

4, Nadzór pedagogiczny

W grudniu 2006 roku wydano nowe rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego (...). Zlikwidowano stanowisko wizytatora - koordynatora nadzoru nad przestrzeganiem praw ucznia i praw dziecka w szkołach i placówkach.  

5. Ramowe statuty szkół

W lutym 2007 roku zmieniono rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół. Dopisano, iż statuty muszą określać zakres zadań nauczycieli i innych pracowników, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa. Wprowadzono też katalogi obowiązków ucznia, w zakresie: udziału w zajęciach edukacyjnych, usprawiedliwiania nieobecności, dbania o schludny wygląd i noszenia odpowiedniego stroju, warunków korzystania z telefonów komórkowych oraz właściwego zachowania wobec nauczycieli.

Poprzedni przepis stanowił, iż statut ma określać obowiązki. Nowy przepis nie ma w praktyce żadnego znaczenia, gdyż zdecydowana większość statutów szkół już przed zmianą miała szczegółowe katalogi obowiązków, na ogół bardziej rozbudowane niż by oczekiwał minister. 

6. Mundurek

W ustawie z kwietnia 2007 roku zmieniającej Ustawę o systemie oświaty wprowadzono przepis (art. 64 a) określający obowiązek noszenia jednolitego stroju w szkołach podstawowych i gimnazjach. W szkołach ponadgimnazjalnych dyrektor może, po zasięgnięciu opinii rady rodziców, wprowadzić obowiązek noszenia przez uczniów na terenie szkoły jednolitego stroju. Wzór jednolitego stroju określa dyrektor szkoły w porozumieniu z radą rodziców.

Przepis ten już na etapie projektu budził wiele emocji i kontrowersji. Jest dobrą ilustracją funkcji ideologii w obecnym sposobie stanowienia prawa.

W poprzednim stanie prawnym dyrektor, jako przewodniczący rady pedagogicznej (art. 40 ust. 4 uso) miał prawo do przedłożenia propozycji wprowadzenia jednolitego stroju dla uczniów. Kwestia ta mogła być uregulowana w statucie szkoły, który określa m.in. prawa i obowiązki uczniów (art. 60. ust.1 pkt.7 uso). Taki projekt statutu mogła przygotować rada pedagogiczna szkoły i przedstawić do uchwalenia radzie szkoły (art. 42 ust.1 uso). Propozycja wprowadzenia jednolitego stroju mogła też stanowić inicjatywę Rady Rodziców (art. 54 ust.1 uso).

Ustawowe uregulowanie obowiązku noszenia jednolitych strojów argumentowano potrzebą „przywrócenia elementarnego ładu i porządku w polskiej szkole”. W ramach kompetencji do organizowania systemu edukacji minister może wprowadzić określone regulaminy porządkowe. Jednak zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, lub praw i wolności innych osób. Należy postawić pytanie, czy zachowana została zasada proporcjonalności, czy regulacja ta jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów, czy jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela⁴. Problem dodatkowego obciążenia finansowego w związku z zakupem stroju szkolnego został przez rząd rozstrzygnięty poprzez przeznaczenie rezerwy celowej na pomoc dla rodziców w trudnej sytuacji materialnej⁵.

Pozostał jednak problem rodziców, którzy uważają, iż państwo w sposób nieuzasadniony i nadmierny ogranicza ich prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich w stanowisku z lipca 2007 roku nie dopatrzył się naruszenia praw. Interesujące byłoby orzeczenie TK, jeżeli będą rodzice, którzy zdecydują się wnieść skargę⁶.

7. Ocena z religii / etyki⁷ i zajęć dodatkowych

13 lipca 2007 roku minister edukacji podpisał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie z 30 kwietnia 2007 roku w sprawie warunków i sposobu oceniania. Wprowadzono zmiany do paragrafu 20 ust. 4a, i odpowiednio do par. 22 ust. 2a, z których wynika, iż do średniej ocen z obowiązkowych zajęć edukacyjnych wliczane są oceny z zajęć dodatkowych oraz religii lub etyki. Pozostawiono przepis par. 20 ust. 4, i par. 22 ust. 2, który stanowi, iż uczeń, który uzyskał średnią ocen 4,75 z obowiązkowych zajęć edukacyjnych i co najmniej bardzo dobrą ocenę zachowania otrzymuje promocję z wyróżnieniem.

Taka konstrukcja oznacza, że oceny z zajęć dodatkowych, w tym religii i etyki nie mają wpływu na otrzymanie świadectwa z wyróżnieniem, natomiast podwyższają średnią ocen. W uzasadnieniu zmian napisano, iż „zmiana przyczyni się do nadania średniej ocen charakteru nośnika informacji o całokształcie pracy ucznia... motywowania ucznia do dodatkowego wysiłku...”. Średnia ocen jest  kategorią prawną i rodzi określone skutki prawne (np. kryterium przyjęcia do liceum czy gimnazjum to średnia ocen. Uczelnie mogą przy rekrutacji wprowadzić takie dodatkowe kryterium). Zmiana, wbrew pozorom, nie jest banalna. Państwo wprowadzając taki standard jest zobowiązane zagwarantować wszystkim równy dostęp do zajęć dodatkowych oraz religii i etyki. Oznacza to, że w każdej szkole winna być taka sama oferta zajęć dodatkowych, religia i etyka dostępne dla każdego. W praktyce tak nie jest i byłoby trudne i bardzo kosztowne do zrealizowania. Uczeń może być zmotywowany do uczestniczenia w określonych zajęciach dodatkowych, jednak w jego szkole takich nie prowadzi się albo są one odpłatne. Z kolei zajęcia z etyki szkoła ma obowiązek zorganizować, gdy zgłosi się co najmniej 7 uczniów⁸.

Zatem uczniowie, którzy nie z własnej winy nie będą mogli uczestniczyć w wybranych zajęciach dodatkowych i zajęciach etyki mogą uznać ze wszystkimi tego konsekwencjami, iż naruszono wobec nich art. 32 Konstytucji („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”) oraz art. 70 ust 4 („Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia”). 

8. Zakaz propagowania homoseksualizmu 

W projekcie nowelizacji ustawy o systemie oświaty z 11 maja 2007 roku wprowadzono przepis zobowiązujący dyrektora szkoły lub placówki do realizowania procesu dydaktycznego, opiekuńczego i wychowawczego w sposób zapewniający ochronę uczniów przed treściami zagrażającymi ich prawidłowemu rozwojowi, w szczególności przed treściami propagującymi przemoc, pornografię, zachowania naruszające normy obyczajowe, „godzącymi w zasadę ochrony małżeństwa i rodziny, w tym poprzez propagowanie homoseksualizmu”.

W uzasadnieniu wprowadzenia proponowanych zmian napisano m.in, iż „propagowanie homoseksualizmu znaczy tyle, co publiczne prezentowanie związku homoseksualnego w sposób przekonujący do niego”. Zdaniem normodawcy propagowanie homoseksualizmu w szkole koliduje z art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo pozostają pod ochroną i opieką RP.

Wprowadzenie powyższych zmian do Ustawy o systemie oświaty budzi co najmniej zdziwienie. Po pierwsze, normodawcy wychodzą z fałszywego założenia, że homoseksualne zachowania można „wypromować”. Po drugie, na gruncie obowiązujących przepisów szkoła (nauczyciele) nie mogą „przekonywać” uczniów do jakichkolwiek związków. Ta materia zastrzeżona jest dla rodziców. To oni mają prawo do kształtowania światopoglądu, przekonań religijnych i filozoficznych swoich dzieci (art. 2 ust. 1 protokołu dodatkowego do Europejskiej konwencji praw człowieka; art. 48 Konstytucji RP). Rodzice są w pierwszej kolejności odpowiedzialni za oświatę i wychowanie i mogą domagać się od państwa poszanowania ich przekonań religijnych i filozoficznych. „Państwo, wykonując swoje funkcje przyjęte na siebie w sferze oświaty i wychowania musi zapewnić, aby informacje i wiedza zawarte w programie były przekazywane obiektywnie, krytycznie i w sposób pluralistyczny. Państwo nie może prowadzić indoktrynacji oznaczającej brak poszanowania dla przekonań religijnych i filozoficznych rodziców. Jest to granica, której nie można przekroczyć”. (orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sprawa Folgero i in. v. Norwegia 29 czerwca 2007, skarga nr 15472/02)

Gdyby wprowadzono przepis o zakazie wszelkiej indoktrynacji nie budziłoby to sprzeciwu. W takim kształcie przepis niepokoi. Po pierwsze, taka „fobia homoseksualna” jest też formą indoktrynacji, po drugie, niejasne są kryteria tego, czym są „treści godzące w zasadę ochrony małżeństwa i rodziny i co to jest „propagowanie” homoseksualizmu, czy naruszenie norm obyczajowych. Czy nauczyciel narusza ustawę, gdy na pytanie uczniów o zdrowie żony odpowiada, iż jego partner czuje się świetnie?

Jeżeli prawo nie jest jasne i nie pozwala przewidzieć postępowania organów państwa, możemy mieć do czynienia z naruszeniem ważnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Warto na proponowane zmiany spojrzeć też w kontekście zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, w tym orientacji seksualnej (art. 32 Konstytucji) oraz prawo do ochrony życia prywatnego oraz prawo do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47).

Proponowane przepisy nie są wprawdzie precyzyjne co do treści, ale intencja ich wprowadzenia jest wystarczająco jasna. Można przypuszczać, iż nauczyciele z obawy o naruszenie przepisów ustawy nie będą uczyć postaw tolerancji wobec „innych”, do czego zobowiązuje chociażby art. 29 Konwencji o prawach dziecka. Komisarz Praw Człowieka Rady Europy w swoim memorandum do rządu polskiego napisał, iż „W świetle wydarzeń politycznych ostatnich lat, a także wypowiedzi polityków można mówić o klimacie nieżyczliwym osobom o odmiennej orientacji seksualnej. Zakaz propagowania homoseksualizmu przenosi tę atmosferę do szkół”. (pkt. 51)⁹ 

9. Prawa i obowiązki ucznia

Do projektu uso z 11 lipca 2007 wprowadza się nowy rozdział 5a „Prawa i obowiązki ucznia oraz rodzaje nagród i kar”. Obowiązujące przepisy stanowią, iż powyższe kwestie określa statut szkoły/placówki. Projektowany katalog praw składa się z 13 punktów (art. 76a, ust. 1); z których większość to raczej zadania szkoły niż indywidualne prawa ucznia (np. prawo do opieki wychowawczej, ochrony przed uzależnieniami, korzystania z procesu dydaktycznego, rozwijania uzdolnień, pomocy w przypadku trudności życiowych itp.). Szkoła nie miałaby racji bytu, gdyby powyższych zadań nie realizowała. Gdyby jednak potraktować poważnie pomysł normodawcy, wówczas z każdego z 13 zapisów musi wynikać określone roszczenie. Jeżeli uczeń ma np. prawo do ochrony przed uzależnieniami, to jeżeli się uzależni może wystąpić z roszczeniem przeciwko szkole o niewystarczającą ochronę, a jeżeli do rozwoju swoich uzdolnień potrzebuje wiolonczeli to minister edukacji powinien mu ją zapewnić i poinformować, jaki jest tryb składania skargi w przypadku nieprzestrzegania praw ucznia. Ten przypadkowy katalog tzw. praw nie zawiera tych podstawowych, w tym m.in. prawa do informacji (w tym katalogu to prawo sprowadza się jedynie do informacji o wymaganiach edukacyjnych i sposobach sprawdzania osiągnięć, a to nie wyczerpuje prawa do informacji), prawa do wyrażania poglądów, swobody religii czy zrzeszania się w organizacjach działających w szkole.

W art. 76a ust. 3 zapisano, iż korzystanie z praw może zostać ograniczone z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom itd. Prawa człowieka rzeczywiście mogą być ograniczane ze względu na wymienione w tym ustępie przesłanki. Trudno jednak zrozumieć, dlaczego miałaby zostać ograniczona np. opieka wychowawcza, ochrona przed uzależnieniem czy korzystanie z procesu dydaktycznego.

Kolejna kwestia to ustawowy katalog obowiązków (12 punktów). Większość zapisów nie budzi wątpliwości. Zastanawia, co konkretnie znaczy obowiązek troski o dobre imię Ojczyzny i szkoły i jak będzie egzekwowany. Zwłaszcza, że za naruszenie obowiązków uczeń może być ukarany (art.76d). Patriotyzmu nie da się skodyfikować¹⁰. Uczeń nie może ponosić odpowiedzialności za to, że nie lubi swojego państwa czy szkoły. To raczej szkoła ponosi za to odpowiedzialność.

W katalogu kar (art. 76 e) szczególne wątpliwości budzi ust. 1 pkt. 9 – kara zawieszenia lub cofnięcia stypendium. Należy rozumieć, iż uczeń otrzymał stypendium, spełniając określone kryteria w określonym czasie. Zatem nakazanie mu zwrotu stypendium, które legalnie otrzymał jest niedopuszczalne.  

10. Ośrodki wsparcia wychowawczego

W projekcie ustawy z 11 lipca 2007 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wprowadzono przepisy regulujące powołanie i funkcjonowanie tzw. ośrodków wsparcia wychowawczego (art. 70 c,d,e,f,g). Zakłada się, iż uczeń gimnazjum może być skierowany do ośrodka przez dyrektora szkoły na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po uzyskaniu orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, za zgodą rodziców. W przypadku braku zgody dyrektor szkoły występuje do sądu rodzinnego o umieszczenie ucznia w oww (przygotowano odpowiednie zmiany do ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich). Przewidziano, iż w oww będą umieszczani uczniowie sprawiający szczególne trudności wychowawcze, wymagający pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wzmożonego nadzoru i nie realizujący obowiązku szkolnego.

W skuteczność wychowania instytucjonalnego wierzono w czasach PRL. Od końca lat 90. trwa w Polsce reforma systemu opieki polegająca na zastępowaniu instytucji opiekuńczych rodzinnymi czy rodzinnopodobnymi formami opieki. Podstawowym założeniem nowego systemu jest udzielanie wszelkiej możliwej pomocy rodzinie z problemami, tak aby umieszczenie dziecka poza jego środowiskiem rodzinnym było ostatecznością. W tym kontekście pomysł należy ocenić jako co najmniej niespójny z obowiązującymi standardami krajowymi i międzynarodowymi¹¹. Niezgodny z obowiązującym prawem jest również proponowany tryb umieszczania ucznia w oww. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Konstytucji tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu można ograniczyć władzę rodzicielską, a ograniczenie tej władzy nie oznacza automatycznego umieszczenia dziecka w placówce. O tym, jakie środki będą zastosowane wobec małoletniego czy nieletniego, decyduje niezawisły sędzia rodzinny na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, ustawy o systemie oświaty, ustawy o pomocy społecznej. Katalog środków jest niemały¹², a umieszczenie w placówce jest środkiem ostatecznym stosowanym po wyczerpaniu innych możliwości. W świetle obowiązujących standardów państwa prawa sędzia przed wydaniem orzeczenia musi sprawę wnikliwie rozpatrzeć, a nie jak chcą autorzy projektu „zatwierdzić” wniosek dyrektora szkoły w ciągu 14 dni. Nie wystarczy być dzieckiem trudnym, wymagającym pomocy psychologiczno-pedagogicznej i nadzoru, aby można było zostać pozbawionym prawa do wychowania w rodzinie. Wręcz przeciwnie, państwo ratyfikowało Europejską Konwencję Praw Człowieka (art. 8) czy Konwencję o prawach dziecka (art. 9) i zobowiązało się do przestrzegania zawartych w nich standardów. Zdumiewa więc, że wicepremier rządu i lider partii występującej w imieniu polskich rodzin właśnie na to prawo nastaje. 

11. Zakaz przebywania w porze nocnej w miejscach publicznych

Minister edukacji proponuje wpisać do ustawy o samorządzie gminnym przepis pozwalający radzie gminy na wprowadzenie na obszarze gminy lub jej części zakazu przebywania w miejscach publicznych w porze nocnej osób nieletnich bez opieki. Należy w tym miejscu przypomnieć wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 (I SA 781/98) stwierdzający nieważność rozporządzenia wojewody warszawskiego zakazującego osobom niepełnoletnim przebywania na ulicach w godzinach 23.00- 6.00.

Generalnie sędziowie NSA uznali, iż zgodnie z Konstytucją art. 7 i art. 31 ust. 3 tak poważne ograniczenia praw człowieka (w tym przypadku nie tylko małoletnich, ale przede wszystkim rodziców) nie mogą być wprowadzone aktem prawa miejscowego. Każde ograniczenie praw musi być uzasadnione i proporcjonalne do celu jaki ma być osiągnięty¹³. Tworząc nowe przepisy nie wolno zapominać o ukształtowanej już linii orzeczniczej.  

Otwórz rozdział w formcie Acrobat Reader (pdf)