Zmiany w systemie oceniania, klasyfikowania i egzaminowania w świetle stosowania Siedmiu Zasad Konsultacji
Podczas warsztatu w trakcie Kongresu Wolności w Internecie grupa ekspertów społecznych i przedstawicieli administracji wypracowała Siedem Zasad Konsultacji. To ważna część Kodeksu Konsultacji, który napisany jest prostym językiem i opisuje najważniejsze reguły konsultacji i praktyczne wskazówki ich stosowania. Dokument ten zalecany jest do stosowania w ministerstwach podczas przygotowywania dokumentów rządowych. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wprowadziło już dawno Siedem Zasad Konsultacji w Zarządzeniu Ministra. Minister Edukacji Narodowej nie wydała takiego aktu prawnego, dlatego też konsultacje społeczne odbywają się według procedur wyznaczonych przez Ministra.
Dokonane jeszcze za poprzedniej kadencji Sejmu zmiany ustawy o systemie oświaty związane były z wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 24 września 2013 r. Sygn. akt K 35/12) w sprawie niekonstytucyjności zapisów rozporządzenia w sprawie oceniania i egzaminów zewnętrznych. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty (ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 357), weszła w życie 31 marca 2015 roku, część nowych rozwiązań wchodziła w życie 1 września 2015 roku. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych, utraciło moc 31 marca 2015 roku.
Minister nie jest zobligowany do wydania zarządzenia, wprowadzającego Zasady Konsultacji, ale według mnie powinien je stosować. W artykule tym wskażę, w jakim zakresie, moim zdaniem, dobre procedury zostały lub nie zostały zastosowane podczas prac nad zmianami w rozporządzeniu o ocenianiu, czyli prac, prowadzonych jeszcze przez ekipę minister Joanny Kluzik-Rostkowskiej.
Warto na początku zwrócić uwagę na rzeczy znane i oczywiste. W systemie demokratycznym suwerenem są obywatele, którzy sprawują rządy bezpośrednio lub przez przedstawicieli, którym udzielili mandatu w wyborach. Celem konsultacji jest głównie poprawa jakości decyzji i legislacji. Konsultacje mają na celu wcześniejsze wychwycenie błędów i stworzenie bardziej wyważonych i praktycznych rozwiązań.
Musi być spełniony podstawowy warunek - konsultacje służą wymianie poglądów, a nie prowadzeniu sporów. Jednocześnie jest to kluczowy sposób włączania obywateli w proces podejmowania decyzji.
Innym sposobem poznawania i uwzględniania preferencji obywateli w okresie między wyborami są debaty publiczne, wysłuchanie publiczne, czy badanie opinii publicznej. Procedury konsultowania czy debaty publicznej powinny być inicjowane przez administrację publiczną, rządową lub samorządową, branie w nich udziału jest prawem każdego obywatela i obywatelki.
Eksperci zalecają, by w procesie konsultacji przestrzegać następujących Siedmiu Zasad Konsultacji:
1. Dobra wiara
2. Powszechność
3. Przejrzystość
4. Responsywność
5. Koordynacja
6. Przewidywalność
7. Poszanowanie interesu ogólnego
Czy zastosowano w omawianym procesie konsultacji zasadę dobrej wiary?
W analizowanym procesie konsultacji trudno jest określić drugą stronę tych konsultacji – przy założeniu, że jedną stroną jest Ministerstwo. Stwierdzić należy, że Ministerstwo wysłało do stałych podmiotów (organizacje pozarządowe i organizacje społeczne) projekt ustawy czy rozporządzenia, ale była to jedynie formalna droga, w której dominowała forma pisemna. Wiem, że z nielicznymi podmiotami przekazującymi swoje uwagi przedstawiciele Ministerstwa spotykali się w realu. Trudno stwierdzić, że strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji. Trudno jest sprawdzić, czy dane konsultacje są prowadzone z dobrą wiarą. W procesie od projektu ustawy do ostatecznej formy tego dokumentu następowały nieznaczne korekty zapisów, wynikające z przeprowadzanych rozmów.
Konfrontacja procesu z założeniami zasady „dobra wiara” daje następujące spostrzeżenia:
- Ministerstwo nie było w pełni gotowy na opinie krytyczne oraz na wprowadzenie zmian w swojej propozycji, a uczestnicy procesu – na to, by zmienić zdanie, o ile padną przekonujące argumenty,
- Ministerstwo nie przedstawiło w jasny i przystępny sposób przedmiotu konsultacji, jak długo mają one trwać i kiedy Ministerstwo planuje przedstawienie odpowiedzi na opinie i podsumowania wyników konsultacji,
- Ministerstwo nie dało zainteresowanym obywatelom odpowiednio długiego czasu na zebranie argumentów i przedstawienie odpowiedzi,
- Materiały przygotowane przez Ministerstwo nie były przygotowane rzetelnie, nie były jasne, zrozumiałe i możliwie zwięzłe, a materiały nie dawały możliwości stwierdzenia przed jakim wyborem stoimy w danej sprawie.
Kolejna zasada wymagana przy konsultacji to powszechność. Najkrócej można określić, że zasada jest dobrze stosowana, gdy każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić swój pogląd. Czy Ministerstwo spełniło dobrze ten wymóg? Praktyką Ministerstwa jest przesłanie dokumentu do konsultacji według stałej listy podmiotów (ponad 30). W BIP-ie czy na stronie internetowej brakowało i brakuje informacji zapraszających do konsultacji. Ministerstwo nie podjęło wysiłku. Lista stałych konsultantów nie jest jawna i nie jest otwarta na kolejne zgłoszenia. To podmioty same muszą się ewentualnie domagać, by je do niej dodano. Minister nie zadbał o to, by dokumenty przedstawione online były w formacie umożliwiającym przeszukiwanie (zatem nie mogą to być skany pism).
W tym procesie zabrakło aktywnego docierania do zainteresowanych, zwłaszcza do grup, które nie korzystają z dostępnych mechanizmów konsultacji (nie wystarczy publikacja informacji o konsultacjach – należy zaprosić do udziału w konsultacjach osoby i instytucje z listy interesariuszy).
Czy konsultacje były przejrzyste? Tak byłoby gdyby informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji były powszechnie dostępne. Jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd. Tych wymienionych cech nie można przypisać omawianym konsultacjom. Minister powinna była zadbać o:
- informacje o harmonogramie konsultacji i umieszczaniu bez zbędnej zwłoki kolejnych wersji dokumentu oraz zgłaszane uwagi,
- jawność wszystkich zgłoszonych uwag (i to, kto je zgłasza), a także odpowiedzi Ministerstwa,
- tryb prac nad anonimowymi opiniami.
Warto w tym miejscu podkreślić, że konsultacjami społecznymi nie nazywamy zamkniętych spotkań eksperckich.
Czwarta zasada to responsywność. Wymaga ona od organizatorów takiej pracy, by każdemu, kto zgłosi opinię, należała się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, co nie wyklucza odpowiedzi zbiorczych. Odpowiedzi muszą uzasadniać podjęte decyzje i być przygotowane w języku zrozumiałym dla pytających. Czasem warto przygotować odpowiedzi zbiorcze, by umożliwić całościowy ogląd tematu. Dobrze przygotowane odpowiedzi stają się wkładem w debatę publiczną – można się do nich odwoływać w dalszych dyskusjach.
Wielu elementów zabrakło w omawianym procesie konsultacji. Zdarzały się pojedyncze dobre przykłady, ale globalnie stwierdzić należy, że Ministerstwo nie zastosowało tej ważnej zasady konsultacji. Przy braku określenia czasu konsultacji, trudno jest stwierdzić czy podsumowanie konsultacji nastąpiło w terminie podanym na początku konsultacji. Podsumowanie konsultacji nie miało formy publicznie dostępnego dokumentu z zestawieniem zgłoszonych opinii i merytorycznym odniesieniem się do nich. Ministerstwo nie opublikowało wyników konsultacji.
Piąta zasada odnosi się do koordynatora. Konsultacje, od samego początku do końca, powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje tak politycznie jak organizacyjnie. Powinny one być odpowiednio umocowane w strukturze administracji. W strukturze Ministerstwa są komórki odpowiedzialne za określone zadania, ale trudno było określić jakie osoby koordynują konsultacją w sprawie systemu oceniania i egzaminów zewnętrznych. Gospodarz konsultacji powinien angażować w proces konsultacji podległą mu administrację, ale w tym przypadku tak nie było.
Konsultacje powinny być prowadzone od początku procesu legislacyjnego – zasada przewidywalności. Powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły. Ministerstwo rozpoczyna konsultacje przeważnie na etapie projektu aktu prawnego gdy wiele rozwiązań zostało już przyjętych. Proces konsultacji praktycznie sprowadza się do uzyskania akceptacji proponowanych rozwiązań, decyzji. Konsultacjami społecznymi nie są też przypadki zbierania opinii w czasie krótszym niż 7 dni.
Warto podkreślić, że co do zasady proces konsultacji jest poprawny, jeśli:
- zostaje uruchomiony na możliwie wstępnym etapie tworzenia polityk publicznych i ich założeń - im wcześniej konsultacje się zaczynają, tym większy przynoszą pożytek,
- czas przeznaczony na wyrażenie opinii na każdym etapie prac nie jest krótszy niż 21 dni.
- w harmonogramie konsultacji przewidziany jest czas na analizę opinii i przygotowanie odpowiedzi.
Poszanowanie interesu ogólnego to kolejna siódma zasada, która obowiązywać powinna w procesie konsultacji. Podkreślić należy, że nawet jeżeli poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny i dobro ogólne.
Omawiany proces konsultacji w minimalnym zakresie spełniał Siedem Zasad Konsultacji. Na etapie poprawy tego procesu warto przytoczyć opracowany materiał przez grupę ekspertów, który podaje warunki jakie powinny być spełnione w procesie konsultacji w wariancie minimum. Sposoby realizacji Siedmiu Zasad Konsultacji dotyczy zarówno tzw. konsultacji szerszych, jak i tych spełniających jedynie minimalne standardy. W tych drugich konsultacjach (w minimalnym zakresie) możliwa jest rezygnacja z:
- przygotowywania dodatkowego streszczenia konsultowanych problemów,
- dodatkowego opatrzenia materiałów w jasne pytania,
- sporządzenia listy interesariuszy, wysyłania do nich indywidualnych zaproszeń, a także informowania ich o udzieleniu odpowiedzi,
- konsultowania za pomocą innych sposobów niż publicznie dostępna platforma online dedykowana konsultacjom.
Dokonane jeszcze za poprzedniej kadencji Sejmu zmiany ustawy o systemie oświaty związane były z wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 24 września 2013 r. Sygn. akt K 35/12) w sprawie niekonstytucyjności zapisów rozporządzenia w sprawie oceniania i egzaminów zewnętrznych. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty (ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 357), weszła w życie 31 marca 2015 roku, część nowych rozwiązań wchodziła w życie 1 września 2015 roku. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych, utraciło moc 31 marca 2015 roku.
Minister nie jest zobligowany do wydania zarządzenia, wprowadzającego Zasady Konsultacji, ale według mnie powinien je stosować. W artykule tym wskażę, w jakim zakresie, moim zdaniem, dobre procedury zostały lub nie zostały zastosowane podczas prac nad zmianami w rozporządzeniu o ocenianiu, czyli prac, prowadzonych jeszcze przez ekipę minister Joanny Kluzik-Rostkowskiej.
Warto na początku zwrócić uwagę na rzeczy znane i oczywiste. W systemie demokratycznym suwerenem są obywatele, którzy sprawują rządy bezpośrednio lub przez przedstawicieli, którym udzielili mandatu w wyborach. Celem konsultacji jest głównie poprawa jakości decyzji i legislacji. Konsultacje mają na celu wcześniejsze wychwycenie błędów i stworzenie bardziej wyważonych i praktycznych rozwiązań.
Musi być spełniony podstawowy warunek - konsultacje służą wymianie poglądów, a nie prowadzeniu sporów. Jednocześnie jest to kluczowy sposób włączania obywateli w proces podejmowania decyzji.
Innym sposobem poznawania i uwzględniania preferencji obywateli w okresie między wyborami są debaty publiczne, wysłuchanie publiczne, czy badanie opinii publicznej. Procedury konsultowania czy debaty publicznej powinny być inicjowane przez administrację publiczną, rządową lub samorządową, branie w nich udziału jest prawem każdego obywatela i obywatelki.
Eksperci zalecają, by w procesie konsultacji przestrzegać następujących Siedmiu Zasad Konsultacji:
1. Dobra wiara
2. Powszechność
3. Przejrzystość
4. Responsywność
5. Koordynacja
6. Przewidywalność
7. Poszanowanie interesu ogólnego
Czy zastosowano w omawianym procesie konsultacji zasadę dobrej wiary?
W analizowanym procesie konsultacji trudno jest określić drugą stronę tych konsultacji – przy założeniu, że jedną stroną jest Ministerstwo. Stwierdzić należy, że Ministerstwo wysłało do stałych podmiotów (organizacje pozarządowe i organizacje społeczne) projekt ustawy czy rozporządzenia, ale była to jedynie formalna droga, w której dominowała forma pisemna. Wiem, że z nielicznymi podmiotami przekazującymi swoje uwagi przedstawiciele Ministerstwa spotykali się w realu. Trudno stwierdzić, że strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji. Trudno jest sprawdzić, czy dane konsultacje są prowadzone z dobrą wiarą. W procesie od projektu ustawy do ostatecznej formy tego dokumentu następowały nieznaczne korekty zapisów, wynikające z przeprowadzanych rozmów.
Konfrontacja procesu z założeniami zasady „dobra wiara” daje następujące spostrzeżenia:
- Ministerstwo nie było w pełni gotowy na opinie krytyczne oraz na wprowadzenie zmian w swojej propozycji, a uczestnicy procesu – na to, by zmienić zdanie, o ile padną przekonujące argumenty,
- Ministerstwo nie przedstawiło w jasny i przystępny sposób przedmiotu konsultacji, jak długo mają one trwać i kiedy Ministerstwo planuje przedstawienie odpowiedzi na opinie i podsumowania wyników konsultacji,
- Ministerstwo nie dało zainteresowanym obywatelom odpowiednio długiego czasu na zebranie argumentów i przedstawienie odpowiedzi,
- Materiały przygotowane przez Ministerstwo nie były przygotowane rzetelnie, nie były jasne, zrozumiałe i możliwie zwięzłe, a materiały nie dawały możliwości stwierdzenia przed jakim wyborem stoimy w danej sprawie.
Kolejna zasada wymagana przy konsultacji to powszechność. Najkrócej można określić, że zasada jest dobrze stosowana, gdy każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić swój pogląd. Czy Ministerstwo spełniło dobrze ten wymóg? Praktyką Ministerstwa jest przesłanie dokumentu do konsultacji według stałej listy podmiotów (ponad 30). W BIP-ie czy na stronie internetowej brakowało i brakuje informacji zapraszających do konsultacji. Ministerstwo nie podjęło wysiłku. Lista stałych konsultantów nie jest jawna i nie jest otwarta na kolejne zgłoszenia. To podmioty same muszą się ewentualnie domagać, by je do niej dodano. Minister nie zadbał o to, by dokumenty przedstawione online były w formacie umożliwiającym przeszukiwanie (zatem nie mogą to być skany pism).
W tym procesie zabrakło aktywnego docierania do zainteresowanych, zwłaszcza do grup, które nie korzystają z dostępnych mechanizmów konsultacji (nie wystarczy publikacja informacji o konsultacjach – należy zaprosić do udziału w konsultacjach osoby i instytucje z listy interesariuszy).
Czy konsultacje były przejrzyste? Tak byłoby gdyby informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji były powszechnie dostępne. Jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd. Tych wymienionych cech nie można przypisać omawianym konsultacjom. Minister powinna była zadbać o:
- informacje o harmonogramie konsultacji i umieszczaniu bez zbędnej zwłoki kolejnych wersji dokumentu oraz zgłaszane uwagi,
- jawność wszystkich zgłoszonych uwag (i to, kto je zgłasza), a także odpowiedzi Ministerstwa,
- tryb prac nad anonimowymi opiniami.
Warto w tym miejscu podkreślić, że konsultacjami społecznymi nie nazywamy zamkniętych spotkań eksperckich.
Czwarta zasada to responsywność. Wymaga ona od organizatorów takiej pracy, by każdemu, kto zgłosi opinię, należała się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, co nie wyklucza odpowiedzi zbiorczych. Odpowiedzi muszą uzasadniać podjęte decyzje i być przygotowane w języku zrozumiałym dla pytających. Czasem warto przygotować odpowiedzi zbiorcze, by umożliwić całościowy ogląd tematu. Dobrze przygotowane odpowiedzi stają się wkładem w debatę publiczną – można się do nich odwoływać w dalszych dyskusjach.
Wielu elementów zabrakło w omawianym procesie konsultacji. Zdarzały się pojedyncze dobre przykłady, ale globalnie stwierdzić należy, że Ministerstwo nie zastosowało tej ważnej zasady konsultacji. Przy braku określenia czasu konsultacji, trudno jest stwierdzić czy podsumowanie konsultacji nastąpiło w terminie podanym na początku konsultacji. Podsumowanie konsultacji nie miało formy publicznie dostępnego dokumentu z zestawieniem zgłoszonych opinii i merytorycznym odniesieniem się do nich. Ministerstwo nie opublikowało wyników konsultacji.
Piąta zasada odnosi się do koordynatora. Konsultacje, od samego początku do końca, powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje tak politycznie jak organizacyjnie. Powinny one być odpowiednio umocowane w strukturze administracji. W strukturze Ministerstwa są komórki odpowiedzialne za określone zadania, ale trudno było określić jakie osoby koordynują konsultacją w sprawie systemu oceniania i egzaminów zewnętrznych. Gospodarz konsultacji powinien angażować w proces konsultacji podległą mu administrację, ale w tym przypadku tak nie było.
Konsultacje powinny być prowadzone od początku procesu legislacyjnego – zasada przewidywalności. Powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły. Ministerstwo rozpoczyna konsultacje przeważnie na etapie projektu aktu prawnego gdy wiele rozwiązań zostało już przyjętych. Proces konsultacji praktycznie sprowadza się do uzyskania akceptacji proponowanych rozwiązań, decyzji. Konsultacjami społecznymi nie są też przypadki zbierania opinii w czasie krótszym niż 7 dni.
Warto podkreślić, że co do zasady proces konsultacji jest poprawny, jeśli:
- zostaje uruchomiony na możliwie wstępnym etapie tworzenia polityk publicznych i ich założeń - im wcześniej konsultacje się zaczynają, tym większy przynoszą pożytek,
- czas przeznaczony na wyrażenie opinii na każdym etapie prac nie jest krótszy niż 21 dni.
- w harmonogramie konsultacji przewidziany jest czas na analizę opinii i przygotowanie odpowiedzi.
Poszanowanie interesu ogólnego to kolejna siódma zasada, która obowiązywać powinna w procesie konsultacji. Podkreślić należy, że nawet jeżeli poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny i dobro ogólne.
Omawiany proces konsultacji w minimalnym zakresie spełniał Siedem Zasad Konsultacji. Na etapie poprawy tego procesu warto przytoczyć opracowany materiał przez grupę ekspertów, który podaje warunki jakie powinny być spełnione w procesie konsultacji w wariancie minimum. Sposoby realizacji Siedmiu Zasad Konsultacji dotyczy zarówno tzw. konsultacji szerszych, jak i tych spełniających jedynie minimalne standardy. W tych drugich konsultacjach (w minimalnym zakresie) możliwa jest rezygnacja z:
- przygotowywania dodatkowego streszczenia konsultowanych problemów,
- dodatkowego opatrzenia materiałów w jasne pytania,
- sporządzenia listy interesariuszy, wysyłania do nich indywidualnych zaproszeń, a także informowania ich o udzieleniu odpowiedzi,
- konsultowania za pomocą innych sposobów niż publicznie dostępna platforma online dedykowana konsultacjom.
Andrzej Pery, 21 czerwca 2016
Zobacz też:
Zmiany w systemie oceniania, klasyfikowania i egzaminowania (marzec 2016)
