Społeczny Monitor Edukacji

I. Krótki opis stanu obecnego
Funkcjonujący obecnie sposób sprawowania nadzoru pedagogicznego od lat wywołuje krytykę. Jest to spowodowane wieloma przyczynami:

1. Zewnętrzny nadzór pedagogiczny sprawuje kurator oświaty, który de facto stał się władzą zwierzchnią nad dyrektorami szkół i częściowo nad samorządami terytorialnymi.

2. Takie usytuowanie nadzoru powoduje dublowanie zadań i bardzo niejasny podział kompetencji. Krępuje decyzje samorządu terytorialnego i dyrektora szkoły. Jest niezgodne z konstytucyjną zasadą subsydiarności.

3. Co więcej, kurator nie musi się liczyć ze skutkami finansowymi podejmowanych przez siebie decyzji (np. w przypadku sieci szkolnej).

4. Nadzór zewnętrzny kuratora oświaty z jednej strony ingeruje w autonomiczne decyzje dyrektora szkoły (np. w sprawie arkusza organizacji), z drugiej kontrole, wizytacje i hospitacje w żaden sposób nie przyczyniają się do podnoszenia jakości pracy szkoły.

5. Wybór kuratora oświaty stał się decyzją polityczną. Mogliśmy tego doświadczać szczególnie w czasie roku sprawowania rządów przez ministra Giertycha, gdy zwycięzcy konkursów na stanowisko kuratora nie byli powoływani, o ile nie reprezentowali właściwej opcji politycznej. Minister włączał kuratoria w doraźne, polityczne lub propagandowe akcje (np. liczenie uczennic w ciąży).

6. Nie istnieje żaden system doboru kadr kuratoryjnych. Znane są przypadki, gdy wizytatorem zostaje osoba, która przegrała konkurs na dyrektora szkoły, a była popierana przez przedstawicieli KO. Nie ma systemu regularnych szkoleń wizytatorów i ewaluacji ich działań. Można założyć, że dyrektor szkoły jest znacznie lepszym fachowcem niż nadzorujący go wizytator.

7. Nadzór w praktyce może skontrolować jedynie dokumentację szkolną. Jego wgląd w proces nauczania, wychowania i opieki jest mocno ograniczony.

8. Nadzór nie posiada narzędzi do przeprowadzenia obiektywnej diagnozy szkoły.

9. Wiara, że nadzór połączy funkcję kontrolną i doradczą jest iluzją.

10. Obecnie funkcjonujący system nadzoru jest kosztowny i nieefektywny. Prowadzi do podwójnego zatrudnienia specjalistów oświatowych w samorządach terytorialnych i administracji państwowej.

11. Nie wiadomo kto odpowiada dziś za jakość edukacji. Na pewno nie kurator oświaty, bo nie ponosi żadnych konsekwencji za niską jakość kształcenia szkół w województwie. Nie jest to również kompetencja samorządów terytorialnych, bo one, w obecnym systemie prawnym, nie mają wiele do powiedzenia w sprawie jakości prowadzonych przez siebie szkół i placówek.

12. Obecny system nadzoru nie przynosi społeczeństwu żadnych informacji o stanie edukacji. Nie ma obiektywnych danych, które mogłyby stać się podstawą kreowania polityki oświatowej państwa.

II. Pożądane zmiany nadzoru muszą polegać na rozdzieleniu zadań kuratorium oświaty na pięć grup
1. Doraźna kontrola
2. Diagnoza jakości
3. Nadzór na przestrzeganiem prawa (uchwały rad pedagogicznej i uchwały samorządu)
4. Funkcja organu odwoławczego od decyzji dyrektora
5. Inne (awans, konkursy na stanowisko dyrektora, ocena pracy dyrektora).

Doraźna kontrola powinna przejść w gestię organu prowadzącego. W ten sposób organ prowadzący będzie miał nadzór bieżący zarówno nad działalnością finansową, jak i organizacyjną szkoły i placówki.

Diagnoza jakości musi być przeprowadzana przez niezależnych audytorów jakości mających uprawnienia nadane przez ministra. Ich status powinien być porównywalny do statusu ekspertów lub egzaminatorów. Mają to być specjaliści od diagnozowania (mierzenia jakości) pracy szkoły. Nie muszą mieć konkretnych, związanych z tym etatów, zatrudniani będą przez organy prowadzące do wykonania konkretnego zadania – zdiagnozowania pracy szkoły.

Nadzór prawny realizowany będzie przez urząd wojewody.

Funkcje organu odwoławczego zależą od rodzaju decyzji. W większości instancją odwoławczą powinien być organ prowadzący.

Inne zadania kuratora najczęściej w ogóle nie są potrzebne. Konkursy, ocena dyrektora to muszą być autonomiczne zadania organów prowadzących. Taki system sprawdził się już w przypadku szkół niepublicznych. Awans wymaga głębszych zmian, ale już dziś opiera się głównie na ekspertach.

III. Diagnozowanie (mierzenie jakości) pracy szkół – założenia proponowanego systemu
1. Za zlecenie przeprowadzenia diagnozy odpowiada organ prowadzący – dotyczy to w równym stopniu szkół publicznych i niepublicznych.
2. Organ prowadzący zobowiązany jest, co najmniej raz na 5 lat do zlecenia diagnozy każdej szkoły lub placówki.
3. Diagnozę przeprowadzać mogą jedynie audytorzy jakości z uprawnieniami nadanymi przez MEN.
4. Samorząd wybiera audytorów do konkretnej diagnozy drogą losowania.
5. Diagnozę powinien przeprowadzać co najmniej dwuosobowy zespół.
6. Diagnoza przeprowadzana jest za pomocą jednolitych, wystandaryzowanych narzędzi.
7. Diagnoza kończy się raportem, który jest ogólnie dostępny, publikowany w Internecie.
8. Przy założeniu, że w Polsce jest ok. 30.000 szkół i placówek, że każda z nich będzie badana raz na 5 lat, oraz że w ciągu roku dwuosobowy zespół może przeprowadzić maksymalnie 15 diagnoz, potrzeba będzie co najmniej 400 zespołów, czyli 800 audytorów.
9. Koszt wykonania jednej diagnozy można szacować na około 4000zł . Roczny koszt wykonania 6000 badań wyniesie około 24 miliony zł.
10. Obecne koszty funkcjonowania kuratoriów oświaty na pewno są wielokrotnie wyższe.
11. Środki na pokrycie kosztów diagnozy powinny zostać przekazane, w subwencji oświatowej, do samorządów terytorialnych. Można je zwiększyć, bo dodatkowe zadania organów prowadzących związane z nadzorem będą prawdopodobnie wymagały zatrudnienia dodatkowych osób.

IV. Zadania prowadzące do zmiany systemu nadzoru
1. Rejestr zadań kuratorium oświaty.
2. Opracowanie narzędzi diagnozy (w programie TERM były przygotowane i wypróbowane w praktyce narzędzia mierzenia jakości, na pewno wymagają one drobnej korekty).
3. Przygotowanie i przeprowadzenie weryfikacji audytorów jakości. W ramach TERM-u przeszkolonych zostało kilkadziesiąt osób, niektóre uczelnie wyższe prowadziły kursy z mierzenia jakości. Weryfikację powinna przeprowadzić komisja powołana przez MEN opierając się głównie na kryterium umiejętności praktycznych.
4. Przeszkolenie wybranych audytorów, ustalenie procedury diagnozy i sposobu ewaluacji.
5. Rejestr niezbędnych zmian w ustawach. Na pewno zmiana obejmie ustawę o systemie oświaty, Kartę Nauczyciela, ustawy samorządowe i wiele innych.
6. Zaplanowanie i wdrożenie zmian w nadzorze wewnętrznym (pozostającym w gestii dyrektora), tak, aby wewnętrzne mierzenie jakości wspomagało rozwój ucznia. Przygotowanie programów doskonalenia dyrektorów szkół i rozpisanie konkursów na ich prowadzenie przez szkoły wyższe i placówki doskonalenia nauczycieli.
7. Na poziomie MEN powołanie komórki ds. nadzoru, której zadaniem będzie gromadzenie i analizowanie wniosków z mierzenia jakości stanowiących podstawę prowadzenia polityki oświatowej Ministra Edukacji.

V. Harmonogram opracowania i wdrażania zmian.
1. Doprecyzowanie projektu zmian do września 2008 roku.
2. Zmiany prawa – wrzesień 2008 – marzec 2009 roku.
3. Wdrażanie zmian – powołania audytorów, szkolenia –wrzesień 2008 – sierpień 2009
4. Początek funkcjonowania nowego systemu – wrzesień 2009.

VI. Koszt wdrażania zmian (przy założeniu, że wszystkie prace projektowe i opracowania MEN zleca na zewnątrz i pokrywa ze środków UE). 2008-2009 rok:

1. Szczegółowy rejestr zadań kuratorium oświaty; rodzaj zlecenia: umowa o dzieło; koszt: 50.000 zł
2. Szczegółowy rejestr zmian w ustawach; rodzaj zlecenia: umowa o dzieło; koszt: 150.000 zł
3. Przygotowanie narzędzi mierzenia jakości, pilotaż narzędzi; rodzaj zlecenia: umowa o dzieło; koszt: 150.000 zł (5 osób x 30.000 zł);
4. Weryfikacja audytorów – koszt pracy komisji; rodzaj zlecenia: umowa o dzieło; koszt: 450.000 zł (3 komisje x 5 osób x 200 godzin x 150 zł/godz.)
5. Szkolenie audytorów; koszt: 400.000zł (800 osób x 500 zł);
6. Szkolenie dyrektorów (rozłożone na 3 lata); koszt: 2.400.000 zł (8000 osób x 300 zł)
Rezerwa – około 1.540.000 zł
Razem – ok. 5.000.000 zł

Wniosek: koszt tak opracowanego i wdrażanego projektu jest ponad 10krotnie niższy, niż środki planowane w dwóch projektach systemowych działania 3.1.2 dotyczących modernizacji systemu nadzoru pedagogicznego przewidzianych do finansowania ze środków UE w 2008 roku.

Uwagi na temat dokumentu MEN „Główne zamierzenia”
1. Planowane przez MEN przekazanie zadań nadzoru do CKE i OKE jest bardzo niebezpieczne. Może zniszczyć tak pieczołowicie przygotowywany system egzaminów zewnętrznych. W komisjach są eksperci szkoleni do opracowywania i przeprowadzania egzaminów, ale nie mają oni dostatecznych kwalifikacji do zajmowania się szeroko rozumianą jakością edukacji.

2. Przekazanie CKE zadań związanych z nadzorem i zadań badawczych zrobi z tej instytucji super ministerstwo.

3. Gdyby zadania związane z nadzorem trafiły do CKE i OKE zapewne szybko powstałoby 16 komisji okręgowych. A ponieważ nie ma tylu ekspertów od spraw egzaminów, spowodowałoby to w efekcie spadek jakości samego systemu egzaminacyjnego. Równocześnie szybko odtworzyłaby się obecna struktura kuratoriów, jedynie pod zmienioną nazwą. Sprzyjałoby temu zwłaszcza zatrudnienie obecnych pracowników kuratoriów.

4. Nowy system byłby tak samo kosztowny jak obecny i nie gwarantowałby osiągania wyższej jakości pracy szkół.